El artículo se abre con una tesis que, en 2012, resultaba heterodoxa. En los años posteriores a la crisis del euro, Europa era descrita comúnmente como una potencia en declive: militarmente débil, demográficamente estancada, monetariamente frágil, geopolíticamente irrelevante. Anu Bradford — entonces, como ahora, profesora de Derecho en Columbia — sostuvo que ese consenso había pasado por alto algo esencial. Al margen de los registros convencionales del poder, la Unión Europea había construido un mecanismo extraordinariamente eficaz para proyectar sus preferencias sobre el resto del mundo. Lo hacía sin ejércitos, sin sanciones y sin la cooperación de otros Estados. Lo hacía mediante la promulgación unilateral de regulaciones que el mercado global tenía razones propias para obedecer.1 El fenómeno tenía ya un nombre en la doctrina jurídica estadounidense — el efecto California, teorizado por David Vogel — pero no había sido descrito de manera sistemática como un rasgo del orden regulatorio internacional. La contribución de Bradford consistió en proporcionar esa descripción sistemática, identificar las condiciones precisas bajo las cuales opera y argumentar que la Unión Europea, a comienzos del siglo XXI, era la única jurisdicción en la que esas condiciones convergían.
La tercera vía hacia la convergencia regulatoria
El núcleo conceptual del argumento de Bradford reside en una distinción. La mayor parte de la literatura sobre convergencia regulatoria internacional trata la convergencia como producto de la cooperación o de la coerción. Bradford identifica una tercera vía que opera entre ambas, y el resto del artículo se dedica a especificarla.
La globalización regulatoria política se produce cuando los Estados convergen en estándares comunes mediante acuerdos negociados: tratados, convenios, diálogos regulatorios, regímenes de armonización administrados por instituciones internacionales. El Protocolo de Kioto es un ejemplo canónico; los acuerdos de Basilea sobre regulación bancaria son otro. La globalización regulatoria coercitiva ocurre cuando un Estado impone sus estándares a otro mediante amenazas, sanciones o incentivos condicionados. Estados Unidos ha utilizado este instrumento de manera extensiva en ámbitos como la lucha antiterrorista y la persecución del narcotráfico, condicionando ayuda, acceso comercial y reconocimiento diplomático a la adopción de las reglas preferidas.2
La globalización regulatoria unilateral, el fenómeno que Bradford denomina efecto Bruselas, no es ninguna de las dos. Es la migración de los estándares de una jurisdicción al territorio de otra sin que la primera los imponga activamente ni la segunda los adopte voluntariamente. El mecanismo es el propio mercado. El Estado regulador aprueba normas que solo se aplican a su propia jurisdicción; las empresas extranjeras que desean conservar el acceso a su mercado ajustan su conducta o producción para cumplirlas; y la arquitectura de las cadenas de suministro globales modernas — las economías de escala de la producción uniforme, la imposibilidad técnica de segregar jurisdiccionalmente datos o transacciones, la indivisibilidad legal de ciertas operaciones empresariales — propaga ese ajuste al conjunto de la actividad mundial de las empresas. La norma del regulador estricto se convierte en la norma global. No se firma ningún tratado. No se aplica coerción alguna. Ningún Estado afectado da su consentimiento. El mercado ha realizado el trabajo que las instituciones internacionales no habían sabido hacer.
El antecedente intelectual es el análisis de Vogel sobre el efecto California — la observación de que California, en virtud del tamaño de su mercado y de su preferencia por estándares estrictos de protección del consumidor y del medio ambiente, era capaz de fijar estándares nacionales de facto dentro de Estados Unidos.3 Los fabricantes que buscaban acceder al mercado californiano cumplían las reglas de California; las economías de escala de la producción uniforme propagaban luego esas reglas al conjunto de su producción, incluso allí donde otros estados mantenían estándares más permisivos. El movimiento analítico de Bradford consistió en reconocer que la misma lógica opera a escala global, que la Unión Europea desempeña en el sistema internacional el papel que California ocupa en Estados Unidos, y que la literatura sobre globalización regulatoria no había sabido dar cuenta de ello. El marco que desarrolla pretende identificar las condiciones precisas que permiten a una jurisdicción ejercer este tipo de influencia unilateral, el mecanismo por el que se propaga, la economía política que impulsa a la jurisdicción reguladora a emplearlo y los límites estructurales que la constriñen. El artículo plantea un esquema teórico de cinco partes, aplica ese esquema a cinco estudios de caso extensos, examina las motivaciones de la UE tanto externas como internas, considera cuándo se prefiere el unilateralismo a la negociación multilateral y concluye cartografiando las restricciones — la mayoría internas — que determinan dónde opera el efecto y dónde no.
La contribución a la literatura de relaciones internacionales es nítida y explícita. Daniel Drezner había sostenido que el consenso entre grandes potencias produce convergencia regulatoria y el desacuerdo produce estándares rivales, con el resultado de cada contienda dependiendo de la capacidad de cada potencia para conformar coaliciones de adoptantes.4 Beth Simmons había mostrado que, en algunos ámbitos financieros, los reguladores laxos adoptan voluntariamente estándares estrictos para atraer capital, produciendo una carrera al alza impulsada por el mercado que beneficia a todos.5 El argumento de Bradford atraviesa ambas tesis. El efecto Bruselas produce convergencia de facto incluso en medio del desacuerdo entre grandes potencias, porque el resultado de la contienda regulatoria viene predeterminado por la lógica estructural de la situación: el regulador más estricto prevalece por el simple hecho de ser más estricto. Y la convergencia que produce no es voluntaria en el sentido de Simmons. Las empresas extranjeras preferirían en general reglas diferentes. Cumplen porque los costes de oportunidad del incumplimiento son intolerables. El fenómeno es lo que Lloyd Gruber denominó «go-it-alone power» — la capacidad de un actor dominante para proceder sin el consentimiento de otros y, por esa vía, alterar el cálculo de esos otros de modo que terminan emulando, por reticentes que sean, el estándar dominante.6
Las cinco condiciones
La Parte I del artículo plantea un marco teórico de cinco partes. Una jurisdicción puede globalizar sus estándares unilateralmente si, y solo si, las cinco condiciones se cumplen. El marco constituye el corazón analítico del texto, y cada condición merece un examen por separado.
Las cinco condiciones son: poder de mercado, capacidad regulatoria, preferencia por reglas estrictas, predisposición a regular objetivos inelásticos y no divisibilidad de los estándares. Cada una es individualmente necesaria; conjuntamente son suficientes.7 La fortaleza del marco como instrumento analítico procede de su precisión: especifica no solo qué produce el efecto Bruselas, sino también qué predice su ausencia. Una jurisdicción que carezca de cualquiera de las cinco no puede generar el efecto, por mucho que satisfaga las demás. Un ámbito regulado que carezca de no divisibilidad no será globalizado, aun cuando la jurisdicción reguladora cuente con el mercado más amplio, las instituciones más sólidas, las reglas más estrictas y los objetivos más inelásticos.
El poder de mercado es la condición previa más discutida en la literatura anterior y aquella en la que Bradford aporta menor originalidad. Una jurisdicción debe contar con un mercado interno lo suficientemente amplio como para que la exclusión resulte lo bastante costosa para los productores extranjeros como para que asuman los costes de ajuste del cumplimiento. El cálculo relevante, especifica Bradford, no es el tamaño del mercado en términos absolutos, sino la razón entre las exportaciones a la jurisdicción estricta y las ventas en el mercado interno o en terceros mercados de la empresa. Cuanto mayor sea esta razón, y menor la capacidad de la empresa para desviar el comercio a mercados alternativos, mayor será el incentivo al ajuste. Los aproximadamente quinientos millones de consumidores de la UE, su PIB de casi dieciséis billones de dólares en el momento de la redacción y su condición de mayor importador mundial de bienes y servicios satisfacían esta condición con holgura, en particular para bienes de consumo de alto valor en los que la demanda europea no podía replicarse en otros lugares.8 Bradford observa que Estados Unidos, China y Japón también poseen mercados lo bastante grandes para satisfacer esta condición en principio. La restricción procede de las otras cuatro.
La capacidad regulatoria es la condición que Bradford trata con mayor originalidad, y la que más trabajo hace para acotar el universo de potenciales generadores del efecto Bruselas. El poder de mercado por sí solo es inerte sin instituciones capaces de producir normas, aplicarlas frente a actores nacionales y extranjeros e imponer sanciones por incumplimiento. Bradford define la capacidad regulatoria como compuesta tanto por estructuras institucionales (agencias administrativas, potestad sancionadora, experiencia técnica) como por delegación política (la competencia jurídica efectiva para actuar). Sostiene que esta condición descalifica a la mayoría de los grandes mercados. La ley antimonopolio de China se promulgó solo en 2008, y sus agencias de competencia siguen acumulando la experiencia regulatoria que la Comisión Europea ha desarrollado desde 1957 y el Departamento de Justicia estadounidense desde 1890.9 La brecha en el desarrollo institucional se mide en décadas, no en años. Entre los grandes mercados, solo Estados Unidos y la Unión Europea satisfacen genuinamente esta condición al nivel requerido para externalizar estándares globalmente. Bradford subraya que la capacidad regulatoria de la UE es desigual entre dominios de política — más extensa en cuestiones de comercio, competencia y mercado único, donde la competencia supranacional está bien establecida; más limitada en ámbitos como la política exterior y de seguridad, donde los Estados miembros han conservado autoridad.10 El efecto solo puede operar en dominios en los que la UE tiene, por tratado, la competencia para producir normas vinculantes.
La preferencia por reglas estrictas es la condición política. Para ser un regulador global, el Estado debe suscribir estándares internos que prevalezcan sobre los más laxos por el simple hecho de ser más exigentes. Bradford rastrea una inversión histórica que situó a la UE, y no a Estados Unidos, en este papel. Hasta los años ochenta, los estándares estadounidenses de consumo y medio ambiente eran los más estrictos de la OCDE, y las empresas europeas se ajustaban al alza a las reglas americanas en un efecto California transatlántico que refleja el patrón actual en sentido inverso.11 En los años 2000 la posición había migrado a Bruselas. Las causas próximas que identifica son varias: el compromiso europeo con el principio de precaución, que autoriza la intervención regulatoria en presencia de incertidumbre científica en lugar de exigir prueba de riesgo irrazonable; la centralidad constitucional de la economía social de mercado en la identidad de la UE, formalizada en el artículo 1 del Tratado de Lisboa; la menor polarización ideológica de las élites europeas comparadas con sus homólogas estadounidenses, que las hace más receptivas a la demanda pública de regulación estricta; y la diferencia estructural entre una cultura regulatoria europea que enfatiza los costes de la inacción (los riesgos de los «falsos negativos») y una cultura regulatoria estadounidense que enfatiza los costes de la acción (los riesgos de los «falsos positivos» y la intervención innecesaria).12 Bradford reconoce las excepciones — Estados Unidos regula el tabaco más estrictamente que la UE, por ejemplo — pero la dirección dominante de la divergencia regulatoria desde finales de los años ochenta ha sido Bruselas-estricta, Washington-permisiva.
La predisposición a regular objetivos inelásticos acota el espacio regulatorio en el que puede operar el efecto Bruselas. Los estándares estrictos se globalizan solo si regulan objetivos que no pueden escapar moviéndose. Los consumidores no pueden reubicarse para eludir las reglas de seguridad de productos, los reglamentos de seguridad alimentaria o los requisitos de aprobación farmacéutica; el consumidor europeo próspero permanece en la UE con independencia de cuán rigurosas sean las regulaciones que gobiernan lo que se le puede vender. El capital, por contraste, es móvil. Si la UE impusiera una armonización fiscal societaria a niveles elevados, las empresas podrían reubicar su sede en otro lugar. Si impusiera un impuesto a las transacciones financieras, la actividad bursátil podría desviarse —y se desviaría— a centros financieros no comunitarios. El trabajo es parcialmente elástico: las empresas que emplean trabajadores en Europa deben cumplir las normas laborales europeas, pero pueden al mismo tiempo emplear trabajadores en jurisdicciones menos protectoras bajo condiciones muy distintas. La concentración de la UE en mercados de consumo, seguridad alimentaria, regulación química y derecho de la competencia refleja esta restricción estructural y explica el patrón sistemático de dónde opera el efecto Bruselas y dónde no. Los dominios en los que los objetivos pueden moverse no son susceptibles de globalización unilateral; aquellos en los que no, sí lo son.13
La no divisibilidad es la quinta condición y, en algunos aspectos, la contribución analíticamente más distintiva del artículo. Es el mecanismo a través del cual una regulación que formalmente solo se aplica dentro de la UE se convierte en una regulación que efectivamente se aplica en todas partes. Bradford distingue tres formas, y la distinción es esencial porque cada forma genera el efecto a través de un mecanismo concreto distinto.
La no divisibilidad legal se produce cuando la operación regulada no puede partirse entre jurisdicciones. El caso paradigmático es la fusión global. Una fusión entre dos empresas no puede consumarse en una jurisdicción y bloquearse en otra; o la fusión se consuma o no se consuma. El regulador de competencia más estricto con jurisdicción sobre la operación controla por tanto el resultado global. Cuando la Comisión Europea bloqueó la fusión General Electric–Honeywell en 2001 después de que el Departamento de Justicia estadounidense la hubiera autorizado, no fue porque la competencia de la Comisión fuera mayor que la del DOJ; fue porque el resultado de no-fusión dominaba al de fusión por la lógica de la indivisibilidad.
La no divisibilidad técnica se produce cuando la arquitectura de la actividad regulada no permite la segregación jurisdiccional. Los flujos de datos son el ejemplo canónico. La infraestructura de internet, la arquitectura de los sistemas corporativos de datos y la imposibilidad técnica de identificar fiablemente qué usuario es ciudadano europeo significan que las empresas no pueden mantener fácilmente un régimen europeo de privacidad distinto de su régimen en otros lugares. La estrategia de cumplimiento más barata y a menudo la única factible es aplicar el estándar europeo globalmente. Bradford anticipó, con acierto, que esta dinámica solo se intensificaría a medida que crecieran las industrias intensivas en datos, y la experiencia posterior al RGPD lo ha confirmado.
La no divisibilidad económica se produce cuando las economías de escala vuelven antieconómica la producción dual incluso allí donde es legal y técnicamente viable. Un fabricante de productos químicos que haya reformulado sus productos para cumplir con REACH podría en principio mantener una línea de producción paralela no conforme con REACH para los mercados ajenos a la UE, pero el coste de operar dos procesos de producción — instalaciones separadas, control de calidad separado, cadenas de distribución separadas — suele exceder el coste de vender el producto reformulado en todo el mundo. El estándar se propaga no porque la empresa lo prefiera, sino porque la alternativa es más cara.
Las tres formas de no divisibilidad no se excluyen mutuamente. El caso de la privacidad suele implicar no divisibilidad técnica y económica a la vez; el caso de los productos químicos implica no divisibilidad económica reforzada por las decisiones de cadena de suministro de los usuarios intermedios; el caso del derecho de la competencia es principalmente legal, pero puede verse reforzado por consideraciones reputacionales y estructurales. Lo que las une es que, en cada una, la elección racional privada de la empresa — mantener un único estándar — convierte la regulación de la UE en una regulación global. El efecto opera a través de las empresas, no contra ellas.
Las fuerzas del mercado bastan para crear incentivos involuntarios de ajuste a las reglas del regulador estricto. Dicho de otro modo, la globalización regulatoria unilateral consiste en que la jurisdicción dominante impone un incentivo de ajuste, seguido de la emulación reticente por parte de los participantes en el mercado. — Anu Bradford
Cascadas de facto y de iure
El efecto Bruselas opera en dos registros, y el artículo se cuida de distinguirlos. La distinción tiene consecuencias tanto para la lectura de la evidencia empírica del fenómeno como para entender por qué la literatura previa sobre globalización regulatoria había subestimado su alcance.
El efecto Bruselas de facto es el mecanismo primario. No requiere ninguna acción formal por parte de otro Estado. Una empresa extranjera reformula sus productos para cumplir los estándares de REACH, modifica su arquitectura de datos para satisfacer las normas europeas de privacidad, reestructura su documentación de fusión anticipando el escrutinio de la Comisión o altera su cadena de suministro para garantizar el cumplimiento químico — todo ello para conservar el acceso al mercado europeo. Una vez realizado ese ajuste, la empresa — por razones de economía de escala, arquitectura técnica o indivisibilidad legal — aplica el nuevo estándar al conjunto de su operación global. La norma de la UE se ha convertido en la norma global. Ningún legislador fuera de la UE la ha adoptado formalmente. Ningún tratado se ha firmado. No ha ocurrido coerción alguna. El mercado ha hecho el trabajo que el derecho internacional habría exigido en otra circunstancia.14
El efecto Bruselas de iure es el mecanismo secundario. Emerge cuando las empresas que ya se han ajustado a los estándares de la UE presionan a sus gobiernos para adoptar esos mismos estándares. La economía política es directa: una empresa exportadora que ha asumido los costes de ajuste del cumplimiento de REACH tiene un fuerte interés en que sus competidores domésticos enfrenten costes equivalentes, cosa que no ocurrirá a menos que la jurisdicción nacional adopte reglas equivalentes. Las organizaciones de la sociedad civil amplifican con frecuencia esta dinámica, tratando el estándar de la UE como referencia normativa y presionando por su incorporación formal a la legislación nacional. El resultado es la adopción formal de regímenes químicos de tipo REACH en Canadá, Australia, China, Corea del Sur, Japón y Rusia; de regímenes de protección de datos de tipo RGPD en más de treinta jurisdicciones; de restricciones de sustancias peligrosas de tipo RoHS en California, China, Japón y Corea del Sur. Cada uno representa no una convergencia mediada por tratado, sino una mediada por el mercado, codificada a posteriori.
Los dos efectos son secuenciales. El ajuste de facto abre el camino a la adopción de iure — no al revés. Esta secuenciación es una de las observaciones analíticamente más importantes del artículo, porque invierte el problema de la implementación familiar a la doctrina internacional. Cuando un tratado exige que las empresas cambien su conducta, el cumplimiento es incierto porque las empresas no se han precomprometido; la brecha entre adopción formal e implementación práctica es precisamente donde fracasan los acuerdos internacionales. En la secuencia del efecto Bruselas, la adopción jurídica formal se limita a codificar una realidad de mercado ya establecida. El problema de implementación queda resuelto antes de que la legislación se apruebe. La ley alcanza a la práctica; no tiene que crearla.
El artículo es enfático al señalar que el efecto de iure no es necesario para que el efecto Bruselas opere. El efecto trata esencialmente de la capacidad de una jurisdicción para imponerse a otras — no de su capacidad para desencadenar una carrera al alza formal. Bradford observa que la literatura existente sobre el efecto California había tendido a centrarse en la dimensión de iure, más rara y visible — la adopción legislativa formal por parte de otros Estados de las reglas del Estado líder — y al hacerlo había subestimado la amplitud del fenómeno subyacente. El comercio global, en muchos dominios, ya opera bajo reglas unilaterales de la UE incluso allí donde otras jurisdicciones mantienen formalmente sus propias leyes. Estados Unidos conserva su propio régimen de privacidad, sus propias reglas de competencia, su propio marco de regulación química; sin embargo, en cada uno de estos ámbitos, las empresas estadounidenses que hacen negocios globales operan bajo reglas europeas por necesidad económica. La dimensión de facto es donde ocurre la acción. La dimensión de iure es donde, cuando ocurre, se reconoce formalmente la realidad práctica.
Esta intuición ilumina también por qué la doctrina había pensado previamente que el efecto California estaba limitado a «un subconjunto altamente reducido de leyes ambientales».15 Los análisis previos solo habían contabilizado los casos en los que los legisladores extranjeros adoptaban formalmente reglas californianas. No habían contabilizado los casos en los que las empresas operaban globalmente bajo estándares californianos sin ninguna adopción formal por parte de gobiernos extranjeros. La misma ceguera, sostiene Bradford, había oscurecido el fenómeno mucho más amplio del efecto Bruselas.
Los estudios de caso como prueba del mecanismo
La Parte II del artículo sostiene el marco teórico con cinco estudios de caso extensos. Cuatro son ejemplos claros del efecto Bruselas operando plenamente; el quinto — seguridad alimentaria y organismos modificados genéticamente — es un caso parcial que ilumina los límites del marco al mostrar qué ocurre cuando las condiciones se satisfacen solo parcialmente.
El caso del derecho de la competencia se construye sobre la no divisibilidad legal. El ejemplo principal de Bradford es la decisión de la Comisión de 2001 de bloquear la fusión General Electric–Honeywell después de que el Departamento de Justicia estadounidense ya la hubiera autorizado.16 La operación era una adquisición de cuarenta y dos mil millones de dólares entre dos compañías estadounidenses, pero como una fusión no puede legalmente proseguir en una jurisdicción y prohibirse en otra, el veto del regulador de competencia más estricto se convirtió en el resultado global. El caso anterior Boeing–McDonnell Douglas siguió la misma lógica: la Comisión no bloqueó la fusión pero extrajo concesiones, incluido el abandono de los contratos de distribución exclusiva con compañías aéreas estadounidenses, que las autoridades estadounidenses habían considerado irreprochables. El patrón se extiende a la prohibición por la UE de la adquisición de Havilland por Aerospatiale–Alenia (aprobada por los reguladores canadienses), las multas récord contra Microsoft e Intel, y la imposición de remedios conductuales y estructurales a empresas dominantes en múltiples sectores y continentes.17
Bradford observa que la asimetría entre Estados Unidos y la Unión Europea en la aplicación del derecho de la competencia no es de capacidad regulatoria. Tanto las agencias estadounidenses como las comunitarias gozan de jurisdicción extraterritorial bajo la doctrina de los efectos; ambas pueden aplicar sus leyes a empresas extranjeras cuya conducta produzca efectos anticompetitivos en sus territorios. La asimetría es de preferencia regulatoria. La Comisión recela de la capacidad del mercado para producir resultados eficientes y, por tanto, se inclina más a intervenir; Estados Unidos otorga mayor peso al riesgo de intervención ineficiente. El regulador comunitario enfatiza los costes de los falsos negativos — prácticas anticompetitivas que quedan sin abordar — mientras que el regulador estadounidense enfatiza los costes de los falsos positivos — prácticas procompetitivas que se restringen erróneamente. En una contienda entre las dos preferencias sobre la misma operación, la no divisibilidad legal transforma la preferencia más intervencionista en el resultado global. La Comisión cuenta con una ventaja estructural adicional: puede prohibir fusiones e imponer remedios conductuales y estructurales sin obtener primero el respaldo judicial, mientras que las agencias estadounidenses deben buscar la aprobación de un tribunal federal para suspender una fusión.18
El caso de la privacidad se asienta en la no divisibilidad técnica. Los flujos de datos son intrínsecamente transnacionales; la arquitectura de internet no permite a una empresa mantener una política de privacidad europea distinta de su política en otros lugares cuando los mismos servidores, el mismo código y las mismas estructuras de datos sirven a ambas poblaciones. Bradford rastrea esta dinámica desde la Directiva de Protección de Datos de 1995 a través de la negociación de los Principios de Puerto Seguro — el marco bajo el cual las empresas estadounidenses aceptaron cumplir las reglas comunitarias de privacidad a cambio del reconocimiento por parte de la UE de que los flujos de datos resultantes satisfacían el estándar de «nivel adecuado de protección» — y hasta la difusión de leyes de privacidad de estilo europeo a más de treinta jurisdicciones en el momento de la redacción.19 En 2012, la UE preparaba el Reglamento General de Protección de Datos, que entró en vigor en 2018 y se ha convertido desde entonces en el ejemplo canónico del efecto Bruselas, con marcos de tipo RGPD adoptados en jurisdicciones tan diversas como Brasil, la India, Japón, Corea del Sur, California y Sudáfrica.
El mecanismo en el caso de la privacidad opera tanto a través de la no divisibilidad técnica como de la económica. Técnica: a menudo es imposible para una empresa multinacional determinar si un usuario concreto es ciudadano de la UE, y la estrategia de cumplimiento más barata es aplicar el estándar europeo a todos los usuarios. Económica: mantener una arquitectura de datos exclusivamente europea, allí donde es técnicamente viable, exige sistemas duplicados, cumplimiento duplicado y esfuerzo de ingeniería duplicado. Bradford documenta los ajustes globales resultantes de Google, Microsoft, General Motors, DuPont, Procter and Gamble y otros — empresas que tienen una única política global de privacidad, y es la europea.20
El caso de los productos químicos gira en torno a REACH — el Reglamento sobre el Registro, Evaluación, Autorización y Restricción de Sustancias Químicas, promulgado en 2007. REACH coloca la carga de la prueba sobre los fabricantes e importadores, exigiéndoles que reúnan y presenten información de seguridad sobre decenas de miles de sustancias químicas; se aplica no solo a las sustancias nuevas sino también a las «sustancias existentes» ya en el mercado; y se guía por el principio de precaución, que rebaja el umbral para la intervención regulatoria en comparación con el marco coste-beneficio que rige la Toxic Substance Control Act estadounidense.21 La TSCA exime aproximadamente al noventa y cinco por ciento de las sustancias existentes y coloca la carga de la prueba sobre los reguladores en lugar de los fabricantes; la brecha entre ambos regímenes es enorme, tanto en rigor como en filosofía regulatoria.
REACH se propaga a través de la no divisibilidad económica. La industria química es estructuralmente global; reformular productos para cumplir con los estándares de REACH y mantener una línea de producción paralela no conforme con REACH para los mercados ajenos a la UE rara vez resulta racional en términos de coste, dadas las economías de escala de la producción unificada. El resultado es que REACH gobierna efectivamente una fracción sustancial de la producción química mundial. Bradford documenta a Dow, Ikea, Lego, Mattel, Revlon, Unilever, L’Oréal y Estée Lauder entre las empresas que han aplicado los estándares de REACH al conjunto de sus operaciones globales.22 Documenta también la cascada secundaria de iure: la incorporación por California de estándares derivados de REACH al derecho estatal (el Departamento de Control de Sustancias Tóxicas de California debe ahora utilizar «en la mayor medida posible» la información de seguridad generada por REACH), reformas regulatorias estatales en Maine y Massachusetts, proyectos de ley en el Congreso para enmendar la TSCA y la adopción de marcos de tipo REACH en Canadá, Australia, China, Corea del Sur, Japón y Rusia.
El caso ambiental ilustra la no divisibilidad económica en el diseño de productos y en el cumplimiento operativo. La Directiva sobre Restricción de Sustancias Peligrosas, promulgada en 2003 y ampliada progresivamente, prohíbe la liberación de sustancias peligrosas al medio ambiente cuando los electrodomésticos, ordenadores y otros productos eléctricos y electrónicos llegan al final de su vida útil. La Directiva ha impulsado el rediseño global de productos electrónicos, con los fabricantes multinacionales prefiriendo un único diseño conforme con RoHS para la distribución mundial en lugar de mantener una línea paralela no conforme para los mercados ajenos a la UE. Se han adoptado leyes de tipo RoHS en China, Japón y Corea del Sur, y la Electronic Waste Recycling Act de California de 2003 — la llamada «Cal RoHS» — incorpora explícitamente los estándares de la UE y, llamativamente, establece que las futuras enmiendas a la directiva comunitaria se incorporarán al derecho de California.23
El ejemplo ambiental más reciente en el relato de Bradford es la inclusión por parte de la UE de las compañías aéreas extranjeras en su régimen de comercio de derechos de emisión, en vigor desde enero de 2012. Todas las compañías aéreas que operan vuelos con destino u origen en aeropuertos de la UE deben adquirir permisos de emisión para el vuelo completo, no solo para la parte que transcurre en el espacio aéreo europeo. En un vuelo de San Francisco a Londres, solo el nueve por ciento de las emisiones se produce sobre territorio comunitario, pero la compañía debe adquirir permisos para todo el trayecto. El caso generó resistencia inmediata en Estados Unidos — United, Continental y American Airlines impugnaron el régimen ante los tribunales británicos — pero el Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó la validez de la Directiva en diciembre de 2011, sosteniendo que el RCDE no vulnera los principios de territorialidad ni de soberanía de terceros Estados porque la jurisdicción se vincula al punto de aterrizaje en territorio comunitario.24 El caso extiende el efecto Bruselas a la regulación climática, y la estructura del régimen — su excepción de «medidas equivalentes» — crea incentivos explícitos para que las jurisdicciones extranjeras adopten su propia tarificación del carbono y queden así exentas de las reglas de la UE.
El caso de la seguridad alimentaria es el parcial. La regulación europea de los organismos modificados genéticamente difiere marcadamente del enfoque estadounidense: los OMG en Estados Unidos se tratan como sustancialmente equivalentes a los productos convencionales y pueden cultivarse y comercializarse sin estudios específicos de seguridad previos a la comercialización ni etiquetado, mientras que la UE somete los OMG a evaluación exhaustiva previa, aplica el principio de precaución y exige el etiquetado de alimentos y piensos con más del 0,9 % de contenido OMG.25 Bradford trata el caso de los OMG como una prueba útil del marco porque satisface algunas de las condiciones del efecto Bruselas pero no todas con claridad. La UE tiene capacidad regulatoria y preferencia por una regulación rigurosa; los objetivos son mercados de consumo inelásticos. Pero el poder de mercado es discutido — la UE es solo el quinto mercado de exportación más importante para los agricultores estadounidenses, representando aproximadamente el ocho por ciento de las exportaciones agrícolas de Estados Unidos, lo que significa que muchos productores pueden plausiblemente desviar el comercio a otros lugares. Y la divisibilidad es discutida de otra manera: en principio, los agricultores estadounidenses podrían cultivar tanto variedades OMG como no-OMG para mercados distintos, pero en la práctica la segregación de semillas, áreas de cultivo, equipos y cadenas de suministro es costosa, y la deriva de polen entre campos genera riesgos técnicos de contaminación. El resultado es una no divisibilidad parcial, que genera un efecto Bruselas parcial: muchos agricultores estadounidenses cultivan solo variedades OMG aprobadas por la UE porque los costes de la segregación exceden los beneficios, pero una porción sustancial de la producción agrícola estadounidense sigue centrada en variedades no aprobadas por la UE.26 El caso muestra el marco actuando en negativo — cuando las condiciones se satisfacen parcialmente, el efecto se genera parcialmente —, y el argumento estructural del artículo se ve reforzado por el ajuste imperfecto del caso imperfecto.
Lo que impulsa a la UE — motivaciones externas e internas
La Parte III del artículo aborda la pregunta que el marco deja abierta: ¿por qué busca la UE la globalización regulatoria en primer lugar? Bradford distingue entre motivaciones externas — lo que la UE persigue en el sistema internacional — y motivaciones internas — las fuerzas políticas y burocráticas domésticas que producen el output regulatorio que el sistema internacional absorbe.
El relato externo comienza descartando el encuadre más provocador. Algunos comentaristas han caracterizado el alcance regulatorio de la UE como una forma de imperialismo — un «imperialismo regulatorio» o «imperialismo cultural» a través del cual Europa impone sus preferencias al resto del mundo utilizando herramientas económicas y burocráticas allí donde carece de los instrumentos militares y políticos de los antiguos imperios.27 Bradford encuentra este encuadre poco persuasivo. La UE no impone sus reglas a otros Estados; aplica sus reglas dentro de su propio mercado, las aplica por igual a actores nacionales y extranjeros, y la propagación global que resulta se sigue de las elecciones racionales de las empresas extranjeras y no del ejercicio directo de coerción alguno. Si la consecuencia es imperial en algún sentido normativo es, en el relato de Bradford, una pregunta menos productiva que la de si el mecanismo es coercitivo en sentido estructural — y estructuralmente no lo es.
La autopresentación de la propia UE sitúa su autoridad regulatoria dentro de una tradición de poder normativo. El documento de política de la Comisión Europea de 2007 Un mercado único para los ciudadanos concibió a la UE como un «fijador de estándares en el nivel internacional», utilizando su mercado interno como plataforma de lanzamiento para una «agenda global» de reglas y estándares en seguridad de productos, protección del medio ambiente, regulación de valores y gobierno corporativo.28 El lenguaje de los tratados va en el mismo registro: el artículo 3(5) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea compromete a la UE a promover sus valores en las relaciones internacionales, contribuyendo a la paz, el desarrollo sostenible, el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos. La presentación retrata el efecto Bruselas como el subproducto de un proyecto benevolente — valores universales, promovidos por medios legítimos, que producen bienes públicos globales como la mitigación del clima y la protección del consumidor.
Bradford simpatiza con este encuadre sin aceptarlo plenamente. Reconoce que la UE se ve genuinamente a sí misma como promotora de normas universales, y que el caso de la regulación climática en particular tiene una racionalidad clara de bienes públicos: el cambio climático es un problema global, la UE tiene capacidad limitada para mitigarlo actuando sola, y la regulación unilateral es uno de los pocos instrumentos disponibles dada la dificultad de negociar tratados internacionales efectivos. Pero también observa que cualquier actor que busque dar forma al orden internacional debe utilizar los medios disponibles, y el poder regulatorio es lo que la UE tiene. La distinción entre proyección benevolente de normas y unilateralismo interesado es en la práctica a menudo imposible de trazar limpiamente, y el movimiento analítico que importa no es adjudicar los motivos de la UE sino especificar el mecanismo por el cual cualesquiera motivos producen regulación que produce, a su vez, consecuencias regulatorias globales.
El relato interno es, en el marco de Bradford, el más poderoso. La autoridad regulatoria de la UE se construyó principalmente para fines internos — crear y proteger un mercado único — y su alcance externo es en gran medida un subproducto de ese proyecto interno. Tres dinámicas internas son particularmente importantes.
En primer lugar, la UE tiene un fuerte interés en proteger la competitividad de sus propias empresas. Las empresas europeas operan bajo regímenes regulatorios exigentes; permitir que las empresas extranjeras accedan al mercado europeo bajo estándares extranjeros más laxos colocaría a las empresas europeas en desventaja competitiva. Al exigir a las empresas extranjeras que cumplan los estándares europeos como condición de acceso al mercado, la UE nivela el terreno de juego en casa. Al generar el efecto Bruselas que propaga esos estándares globalmente, nivela el terreno de juego en el extranjero. La inclusión de las compañías aéreas extranjeras en el régimen de comercio de derechos de emisión se justificó precisamente en esos términos — el portavoz de la Comisión explicó que la UE «no puede imponer una carga solo a las compañías europeas y no incluir a las demás» sin distorsionar la competencia.29
En segundo lugar, la dinámica opera dentro de la propia UE antes de operar globalmente. Los Estados miembros estrictos — Alemania, Países Bajos y los países nórdicos en regulación ambiental; Francia y Alemania en privacidad — presionan por estándares de nivel europeo que igualen sus preferencias domésticas, nivelando el terreno de juego frente a las empresas basadas en Estados miembros menos rigurosos. Una vez que el estándar se ha armonizado a nivel comunitario, se convierte en la plataforma desde la que el efecto Bruselas proyecta hacia el exterior. El efecto es por tanto de doble capa: opera primero dentro de la Unión para consolidar el estándar estricto, y luego más allá de ella para globalizar el estándar consolidado.
En tercer lugar, una coalición política inusual sostiene la externalización de las reglas comunitarias. Los defensores del consumidor y del medio ambiente se benefician de una adhesión más amplia a normas que consideran normativamente deseables. Las empresas europeas se benefician de la imposición de esas mismas normas a sus competidores extranjeros. Las dos circunscripciones, a menudo enfrentadas en cuestiones regulatorias domésticas, se encuentran frecuentemente alineadas en la cuestión de si empujar los estándares de la UE al resto del mundo. Bradford da el ejemplo del Sistema de Gestión y Auditoría Medioambientales de la UE, que unió a empresas europeas y ONG ambientales en una campaña exitosa para convertir los requisitos comunitarios de divulgación en estándares de la Organización Internacional de Normalización adoptados globalmente.30
Un último motor interno que identifica Bradford es burocrático. La Comisión Europea tiene una competencia jurídica expansiva sobre el mercado único y limitada sobre la política exterior y de seguridad, donde las decisiones suelen exigir unanimidad entre los veintisiete Estados miembros. La regulación es por tanto el ámbito en el que la capacidad autónoma de la Comisión para la acción internacional es mayor. Expandir la frontera regulatoria es, entre otras cosas, una estrategia burocrática para expandir el papel de la Comisión en los asuntos mundiales a través de los instrumentos sobre los que efectivamente tiene control. El poder regulatorio externo de la UE es, en este relato, en parte una función de la distribución estructural de competencias dentro de la propia Unión.
Unilateralismo, multilateralismo y la elección entre ambos
La Parte IV del artículo pregunta por qué la UE prefiere a veces la acción regulatoria unilateral y otras veces participa en la negociación multilateral. La respuesta determina en gran medida dónde opera el efecto Bruselas y dónde no.
El unilateralismo tiene varias ventajas relativas para un regulador cuyas preferencias exceden las de sus socios negociadores. Es más rápido — la negociación internacional puede llevar décadas, y los resultados son típicamente el mínimo común denominador que todas las partes pueden aceptar. Es más estricto — la UE no tiene que diluir sus reglas preferidas para asegurar el acuerdo de Estados menos ambiciosos. Preserva la autonomía regulatoria — la UE no queda vinculada por compromisos recíprocos que podrían constreñir su flexibilidad futura. Y, bajo las condiciones que Bradford identifica, es más efectivo para producir efectivamente un cambio regulatorio global: allí donde se cumplen las cinco condiciones, la acción unilateral produce convergencia de facto, mientras que la negociación multilateral a menudo produce acuerdo formal sin implementación práctica.
Estas ventajas explican por qué, en los ámbitos donde las condiciones del efecto Bruselas se cumplen con más fuerza, la UE ha tendido a actuar unilateralmente en lugar de buscar soluciones multilaterales. La UE no ha negociado tratados internacionales para armonizar los estándares de privacidad; ha promulgado el RGPD y ha dejado que el efecto Bruselas haga la difusión. No ha buscado acuerdos internacionales para armonizar la regulación química; ha promulgado REACH. No ha negociado la convergencia multilateral del derecho de la competencia a través de la Organización Mundial del Comercio o la OCDE; ha seguido aplicando sus propias reglas de competencia con alcance extraterritorial.
El multilateralismo persiste, sin embargo, por varias razones. Algunos dominios no son susceptibles de acción unilateral — el cambio climático exige coordinación global, ciertas cuestiones comerciales y de seguridad no pueden abordarse solo mediante el acceso al mercado — y la UE persigue acuerdos internacionales en esos ámbitos como complemento necesario a su poder regulatorio unilateral. Algunas formas de legitimidad requieren consentimiento multilateral — la pretensión de la UE de promover normas universales es más creíble cuando esas normas son refrendadas formalmente por otros Estados mediante acuerdo internacional, y la UE tiene por tanto incentivos reputacionales para participar en procesos multilaterales aun cuando la acción unilateral bastara sustantivamente. Y el compromiso de la UE con un orden internacional basado en reglas es un rasgo constitutivo de su autocomprensión; las instituciones multilaterales forman parte del orden que busca mantener, con independencia de su utilidad instrumental en cualquier cuestión particular.
El resultado es una estrategia híbrida: regulación unilateral allí donde se cumplen las condiciones del efecto Bruselas, negociación multilateral allí donde no, y uso complementario de ambos instrumentos en muchos dominios. La UE no se enfrenta a una elección entre globalización regulatoria unilateral y multilateral; despliega ambas, y la cuestión analítica es cuándo se prefiere una a la otra.
Los límites — impotencia externa, fragilidad interna
La Parte V del artículo es, para el investigador que trabaja en interoperabilidad regulatoria, quizá más importante que la teoría afirmativa. Bradford dedica una atención sustancial a cartografiar las restricciones del efecto Bruselas, y la estructura de esas restricciones determina dónde puede operar el efecto y dónde no.
Las restricciones externas son débiles. Es la conclusión un tanto inquietante que se desprende de una lectura atenta de la Parte V.A. Tres potenciales contrapesos al poder regulatorio de la UE — los mercados, otros Estados y las instituciones internacionales — resultan ser en gran medida impotentes frente a él.
Los mercados no pueden disciplinar el efecto Bruselas porque la UE regula principalmente objetivos inelásticos. Los consumidores no pueden reubicarse en jurisdicciones laxas en protesta por estándares estrictos. Las empresas pueden, en principio, desviar exportaciones lejos del mercado europeo, pero para productos con demanda europea próspera e inelástica el coste de oportunidad de hacerlo es prohibitivo. La señal de mercado que, en otro contexto, castigaría una regulación excesivamente rigurosa desencadenando fuga de capitales o desvío de comercio es, en los casos del efecto Bruselas, estructuralmente sorda.
Otros Estados tampoco pueden contrarrestar efectivamente el efecto, y quizá esta sea la más contraintuitiva de las pretensiones de Bradford. La respuesta intuitiva de un Estado cuyas preferencias se ven anuladas por las reglas de la UE sería escalar — adoptar regulaciones aún más estrictas. Pero ese es precisamente el movimiento equivocado. Superar a la UE mediante una regulación aún más estricta solo deja al Estado contrarregulador con estándares aún menos deseables que los que tendría de otro modo. La estructura de la carrera regulatoria garantiza que el regulador más estricto gane, pero también garantiza que ningún Estado racional quiera ganar una carrera así cuando no habría elegido ser tan estricto en primer lugar. El resultado es una suerte de parálisis regulatoria: los Estados cuyas preferencias quedan anuladas no tienen buena respuesta salvo aceptar los estándares de la UE, intentar negociar (cosa que la UE puede declinar) o impugnar mediante instituciones internacionales (que, como veremos, son en gran medida inefectivas).
Las instituciones internacionales son igualmente impotentes. La jurisdicción de la Organización Mundial del Comercio no se extiende a la mayoría de los ámbitos donde opera el efecto Bruselas. La regulación de la privacidad, el derecho de la competencia, amplias franjas de la protección del consumidor — quedan fuera de las competencias centrales de la OMC. Incluso allí donde la OMC sí tiene jurisdicción, como en algunos aspectos de la seguridad alimentaria y los obstáculos técnicos al comercio, su sistema de solución de diferencias se ha mostrado incapaz o reticente a disciplinar las elecciones regulatorias comunitarias que tienen efectos globales. La disputa sobre OMG de 2006, en la que la OMC falló contra la moratoria de facto de la UE sobre las aprobaciones biotecnológicas, no ha producido cambio práctico alguno en la política comunitaria ni la reanudación de un comercio transatlántico significativo de OMG.31 La lección que extrae Bradford es que las instituciones internacionales, diseñadas para abordar barreras comerciales y políticas discriminatorias, están mal equipadas para disciplinar las externalidades globales de elecciones regulatorias internamente coherentes.
Las restricciones internas, por contraste, son reales e importantes. Bradford identifica dos principales.
La primera es la variación en la competencia regulatoria comunitaria. El efecto Bruselas solo puede operar en dominios donde la Unión Europea tiene, por tratado, la autoridad jurídica para producir normas vinculantes. En dominios donde los Estados miembros han conservado competencia — política exterior y de seguridad, imposición directa, áreas significativas de política social y regulación laboral — la UE como tal no puede generar efectos Bruselas porque no puede producir normas vinculantes. Esto explica por qué el efecto se concentra en cuestiones de mercado único, política ambiental, política de competencia y protección del consumidor, y por qué no se extiende a, digamos, la contratación pública en defensa o la imposición sobre la renta.
La segunda restricción interna es la economía política de la propia UE. A medida que el efecto se expande y más dominios pasan a estar bajo competencia regulatoria comunitaria, los costes de unos estándares comunes rigurosos recaen de manera desigual sobre los distintos Estados miembros. Los Estados miembros con preferencias domésticas más permisivas asumen costes de ajuste que los más estrictos no asumen. Los Estados miembros con industrias exportadoras que se benefician de los estándares comunes ven incentivos distintos de los Estados cuyas empresas son importadoras netas. Los Estados miembros con públicos más escépticos enfrentan costes políticos al implementar reglas comunitarias que los públicos más entusiastas no imponen a sus gobiernos. La expansión de la competencia y la difusión del efecto están, a largo plazo, en tensión con el consentimiento político que sostiene la maquinaria regulatoria en primer lugar. La expectativa de Bradford, en 2012, era que esta tensión interna sería el freno más importante al efecto Bruselas con el tiempo. Los años transcurridos han confirmado esa predicción de manera más vívida de lo que el propio artículo anticipaba, y la política de expansión regulatoria comunitaria — incluida la política del Reglamento de IA — gira precisamente sobre esas divisiones internas.
Hay también áreas, reconoce Bradford, donde las condiciones estructurales no se cumplen y donde el efecto Bruselas no puede por tanto operar con independencia de las preferencias políticas comunitarias. Los estándares laborales son divisibles entre mercados y escapan así al efecto. Las transacciones financieras son elásticas y no pueden ser reguladas efectivamente por una sola jurisdicción sin desvío hacia otros centros financieros. La competencia fiscal entre jurisdicciones sigue siendo estructuralmente un dominio del efecto Delaware más que del efecto California, con la movilidad del capital garantizando que las presiones armonizadoras a la baja exceden a las del alza. Estos bordes estructurales del marco son tan importantes para la teoría analítica como los casos donde el efecto opera plenamente.
La vida ulterior del marco — y la cuestión del Reglamento de IA
Bradford no se ocupa de la inteligencia artificial — el Reglamento de IA tardaría nueve años en ser presentado — pero el marco que desarrolló en 2012 es hoy la lente dominante a través de la cual académicos y responsables políticos analizan el alcance global de la regulación europea de la IA. Para la investigación doctoral sobre interoperabilidad regulatoria entre el Reglamento de IA y el NIST AI Risk Management Framework, la pregunta es si las cinco condiciones se cumplen en el dominio de la IA. La respuesta es más complicada de lo que el éxito celebrado del marco en el RGPD podría sugerir.
El Reglamento de IA, en vigor desde 2024, fue diseñado explícitamente a la sombra del efecto Bruselas. Sus redactores anticiparon, y la literatura secundaria ha concluido en gran medida, que el Reglamento proyectará los estándares europeos sobre los sistemas de IA desplegados globalmente a través de los mismos mecanismos que Bradford identificó para el RGPD.32 Un modelo frontera entrenado para el despliegue en la UE debe satisfacer las obligaciones comunitarias de documentación, transparencia, evaluación de riesgos, supervisión humana, evaluación de conformidad y monitoreo posterior a la comercialización; los costes arquitectónicos y económicos de mantener una versión paralela del mismo modelo no conforme con la UE son, para la mayoría de los proveedores, prohibitivos. La cascada de facto debería seguir el patrón del RGPD.
Si lo hará, sin embargo, depende de la satisfacción precisa de las cinco condiciones, y el caso de la IA pone a prueba varias de ellas de maneras que el caso del RGPD no hizo.
El poder de mercado en el dominio de la IA es más discutido que en el de la privacidad. La UE sigue siendo un mercado importante para los servicios de IA, pero su cuota en la demanda global de IA es estructuralmente menor que su cuota en la demanda química o de bienes de consumo. Los principales desarrolladores de modelos frontera se concentran en Estados Unidos y, cada vez más, en China; la propia UE ha producido relativamente pocos laboratorios a escala frontera (Mistral siendo el principal entrante europeo). Para un desarrollador frontera estadounidense o chino que sopesa los costes del cumplimiento del Reglamento frente al coste de oportunidad de la exclusión de la UE, el cálculo es genuinamente más ajustado que para un fabricante de cosméticos o un productor químico. Varias grandes empresas estadounidenses han anunciado ya despliegues europeos retrasados o reducidos en respuesta a las obligaciones del Reglamento de IA, lo que sugiere que el poder de mercado, en el caso de la IA, no es tan abrumador como lo ha sido en otros dominios del efecto Bruselas.
La capacidad regulatoria es nueva y en gran medida no probada. La arquitectura de aplicación del Reglamento de IA se distribuye entre la nueva Oficina de IA de la Comisión Europea, las autoridades nacionales competentes de cada Estado miembro y un Consejo Europeo de Inteligencia Artificial coordinador. Ninguna de estas instituciones tiene la experiencia regulatoria acumulada que la DG Competencia de la Comisión ha desarrollado a lo largo de décadas de aplicación del derecho de la competencia, o que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas ha desarrollado para REACH. La capacidad existe sobre el papel; si se traducirá en el tipo de aplicación creíble que produce ajuste por parte de las empresas es una pregunta que solo se responderá en los próximos años.
La preferencia por reglas estrictas está presente pero internamente contestada. El Reglamento de IA se aprobó con desacuerdos significativos entre Estados miembros sobre su rigor. Francia, Alemania e Italia resistieron aspectos de la regulación de los modelos fundacionales durante el trílogo, temiendo una desventaja competitiva para los laboratorios europeos. La economía política de la implementación es genuinamente frágil, con llamamientos periódicos desde la industria europea y algunos gobiernos de Estados miembros pidiendo retrasos, exenciones o flexibilización. La tercera condición se cumple, pero con más debilidad de lo que históricamente se ha cumplido en la regulación de la privacidad o la química.
Los objetivos inelásticos se cumplen de forma mixta. Los usuarios finales de servicios de IA son en gran medida inelásticos — los consumidores y las empresas que operan en la UE no se reubican para escapar del Reglamento de IA. Pero los desarrolladores de servicios de IA son parcialmente elásticos de un modo en que los fabricantes de bienes de consumo no lo son. Un modelo frontera puede ser retirado del mercado de la UE — no desplegado, no puesto a disposición — a coste relativamente bajo para el desarrollador, que continúa atendiendo al resto del mundo. Varias empresas estadounidenses han hecho exactamente esto con productos específicos, eligiendo la exclusión antes que el cumplimiento. El ancla estructural que aseguraba el efecto Bruselas en otros dominios — la imposibilidad de renunciar al consumidor europeo — es, para los servicios de IA, parcial.
La no divisibilidad se cumple para algunos sistemas y no para otros. Los modelos fundacionales entrenados sobre una única arquitectura son económica y técnicamente difíciles de bifurcar; el coste de mantener un modelo separado conforme con la UE sería sustancial. Pero los despliegues segmentados jurisdiccionalmente son técnicamente viables para muchas aplicaciones más estrechas, y la arquitectura de la cadena de valor de la IA — con modelos fundacionales, modelos afinados, aplicaciones desplegadas e interfaces de usuario final formando una pila por capas — permite que el cumplimiento se concentre en una capa (típicamente la de despliegue) sin propagarse a otras. El resultado es una no divisibilidad parcial que puede, como el caso de los OMG, generar un efecto Bruselas parcial en lugar de uno completo.
La literatura sobre interoperabilidad regulatoria entre el Reglamento de IA y el NIST AI Risk Management Framework — el principal instrumento estadounidense de derecho blando que aborda riesgos comparables — se sitúa de lleno en este terreno analítico. Si el efecto Bruselas opera plenamente en el dominio de la IA, la interoperabilidad se convierte en una cuestión de cómo las instituciones estadounidenses acomodan el estándar europeo, dado que el estándar europeo regirá, por necesidad económica, la mayoría de los sistemas desplegados globalmente. Si opera solo parcialmente, la interoperabilidad se convierte en un problema más genuinamente bilateral: mapear dos arquitecturas regulatorias distintas sobre un sustrato tecnológico compartido de manera que permita a las empresas estadounidenses que operan bajo el NIST RMF demostrar el cumplimiento sustancial de los requisitos del Reglamento de IA sin duplicar estructuras de control, y viceversa.
Las cuestiones doctrinales en juego no son abstractas. Si una agencia federal estadounidense que opera bajo el NIST AI RMF no puede, en virtud de restricciones de clasificación y del carácter de derecho blando de su régimen de cumplimiento, demostrar equivalencia sustantiva con la evaluación de conformidad del Reglamento de IA, entonces o bien el efecto Bruselas arrastra la práctica regulatoria estadounidense hacia formas comunitarias (escenario fuerte del efecto Bruselas), o bien los dos regímenes divergen con fricción (escenario débil del efecto Bruselas), o bien se negocian protocolos de interoperabilidad que permiten equivalencia reconocida sin alineación plena (escenario negociado). Cada uno de estos escenarios se corresponde con una lectura distinta del modo en que las cinco condiciones de Bradford se cumplen en el dominio de la IA. El marco sigue siendo el instrumento analítico con el que debe plantearse la pregunta, pero la respuesta que produce ya no es el efecto Bruselas fuerte de estilo RGPD que sugería la primera generación de aplicaciones del marco. La respuesta es más contingente, más contestada y más dependiente de la economía política de la propia implementación comunitaria que de la fuerza estructural de su poder de mercado solo.
Coda — el marco, quince años después
Lo que sigue teóricamente robusto en el argumento de Bradford es el propio marco de cinco condiciones. Quince años de literatura posterior lo han probado a través de nuevos dominios. En la regulación financiera, donde los objetivos son elásticos y la no divisibilidad débil, el efecto no opera — confirmando las predicciones negativas del marco. En la protección de datos, donde la no divisibilidad técnica y económica es total, el efecto opera casi por completo — confirmando las fuertes predicciones positivas. En la moderación de contenidos, donde la divisibilidad es parcial y la contestación política alta, el efecto opera con fricción significativa. En la inteligencia artificial, donde la respuesta aún se está escribiendo, el marco predice un efecto parcial — y la evidencia temprana es coherente con esa predicción. El marco ha resistido esta expansión empírica, y el movimiento analítico que dio al artículo su importancia perdurable — la desagregación de los mecanismos de facto y de iure, y la identificación de la no divisibilidad como factor operativo de conversión — se ha vuelto canónico en la literatura regulatoria internacional.
Lo que ha envejecido, menos bien que el argumento estructural, es la postura normativa implícita del artículo. Bradford en 2012 escribió en un registro que era, si no celebratorio, al menos curioso y admirativo — describiendo una forma de poder europeo que había sido pasada por alto, era real y producía efectos globales mensurables en dominios donde las instituciones internacionales habían fracasado. La década y media transcurrida ha complicado esa postura. El efecto Bruselas es hoy lo bastante visible para sus blancos como para provocar contramovilización. En Estados Unidos, la respuesta ha tomado la forma de leyes estatales de protección de datos que divergen de las plantillas del RGPD en lugar de adoptarlas, resistencia legislativa federal a importar reglas de estilo europeo y la afirmación de un modelo regulatorio estadounidense alternativo en los términos de Digital Empires. En China, la respuesta ha sido la construcción de una alternativa china explícita tanto al modelo americano como al europeo de gobernanza digital, con sus propios estándares técnicos, su propio régimen de localización de datos y sus propias formas de proyección regulatoria a través de la infraestructura de la Franja y la Ruta y la exportación de plataformas digitales. En las grandes economías en desarrollo — India, Brasil, Indonesia — la respuesta ha sido la adopción selectiva de estándares europeos combinada con resistencia activa en dominios donde el coste político es más alto que el beneficio regulatorio.
El marco que Bradford construyó en 2012 no contempló estas contraestrategias porque, en 2012, todavía no eran visibles. El efecto estaba en su pico empírico, el output regulatorio de la UE estaba en su punto más ambicioso, y los blancos de la regulación aún no habían aprendido a anticipar el mecanismo. Quince años después, los blancos han aprendido. Han construido instituciones diseñadas para resistir. Han negociado regímenes de equivalencia y adecuación que les permiten mantener autonomía regulatoria mientras acceden al mercado europeo. Han, en algunos casos, simplemente elegido la exclusión antes que el cumplimiento, aceptando la pérdida de acceso a la UE como precio de sus propias preferencias regulatorias.
Al lector le queda una pregunta que Bradford no necesitaba hacerse en 2012 y que la arquitectura de su marco no responde directamente: qué ocurre con la globalización regulatoria unilateral cuando sus blancos reconocen el mecanismo, aprenden a anticiparlo y comienzan a construir instituciones diseñadas para resistirlo. Las cinco condiciones que identificó siguen siendo individualmente necesarias y conjuntamente suficientes como cuestión de lógica estructural. Pero las condiciones políticas para que esas condiciones sigan cumpliéndose pueden ser más frágiles de lo que eran cuando el artículo apareció por primera vez. Para el investigador doctoral que trabaja sobre interoperabilidad regulatoria UE-EE.UU. en IA, este es el horizonte analítico. El efecto Bruselas sigue siendo el marco. Pero el marco mismo está hoy bajo presión, y la pregunta de si una agencia federal estadounidense que opera bajo el NIST AI RMF puede demostrar cumplimiento sustancial del Reglamento de IA es, en parte significativa, una pregunta sobre si el efecto que dio al marco su tracción empírica continuará operando en un dominio que era impensable cuando el marco se escribió.
Lo que perdura del artículo de Bradford, más allá de las condiciones y los casos, es una lección metodológica. Los relatos dominantes del poder en las relaciones internacionales se habían centrado en la fuerza militar, la sanción económica y los incentivos condicionados de las instituciones internacionales; Bradford mostró que todo un registro de poder había estado operando a plena vista, era en gran medida invisible para esa literatura y podía ser especificado con precisión analítica una vez aplicado el marco adecuado. El marco que construyó es ahora la herramienta estándar. La lección de que las herramientas estándar de una disciplina pueden no capturar el fenómeno más importante que tienen delante es la lección más profunda, y sigue siendo pertinente siempre que emerge una nueva tecnología, un nuevo dominio de regulación o una nueva configuración política que las categorías existentes no fueron diseñadas para describir.